如何深入推进环境污染第三方治理制度

近日，国务院办公厅正式印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》），这是我国环境污染第三方治理领域第一个国家层面的法规性文件。该《意见》的出台，是我国创新市场机制深入推进环保工作的重要突破，为我国推进第三方治理探索提供了指引和规范，提高了污染减排的灵活性和效率水平，将会对激发社会资本进入环境污染治理市场的积极性，健全国家环境治理体系产生积极影响。
　　分类实施环境污染第三方治理的管理
　　随着市场经济体制的不断建立和完善，原有的环保设施建设、运营和管理方式全由排污者承担的管理模式出现了越来越多的弊端，一方面由于受自身规模、经济实力和技术水平等因素的制约，工业企业自身承担建设污染治理设施难度较大，运行效率低下，严重影响污染治理效果，另一方面，排污违法成本偏低导致污染设施常处于半开半关状态，给监督管理增加了难度，工业污染难以得到有效控制。
　　十八届三中全会提出“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”正是反映了这一新形势下的战略需求。环境污染第三方治理模式以第三方治理为突破口，把市场机制引入环境污染治理领域，推行治污集约化、产权多元化、运营市场化，把排污者的直接责任转化为间接的经济责任，把污染治理交给专业化的环境服务公司来完成。
　　环境污染第三方治理要重点推动典型行业、大型工业企业和工业园区环境污染第三方治理，先试点，后重点，逐步推进，加快环保服务业的发展，在推进环境污染第三方治理体系建设中建议做到四个坚持，即坚持市场化运作与政府引导推动相结合，坚持强化排污者治污主体责任与治污者具体治污责任和连带责任相结合，坚持强化约束机制与完善政策引导相结合，坚持市场培育和规范管理相结合。
　　污染第三方治理有不同的类别，在管理中要注意这种差异性。根据环境服务企业是否拥有治污设施的产权，可将污染第三方治理进行分类为“委托治理服务”模式和“托管运营服务”模式，前者是是面向新改建项目的覆盖工程设计、采购、安装、运营全过程，环境服务企业全部或部分拥有治污设施产权，后者是是针对现有治污装置、设施，环境服务企业不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。根据合作模式不同可以分为“企企合作”模式和“政企合作”模式，前者是环境服务企业与排污企业合作治理排污企业造成的环境污染，后者是政府与环境服务企业间的合作，进行污水、垃圾处理等本由政府承担的市政基础治污项目。
　　推行环境污染第三方治理需要重点考虑的几个问题
　　理清第三方治理模式与PPP模式的关系。《意见》指出环境污染第三方治理的重点领域是环境公共设施、工业园区等，对于环境公共设施（城市污水、垃圾处理设施）采取特许经营、委托运营等方式，对工业园区等工业集聚区引入“环境诊断、生态设计、清洁生产审核和技术改造”等全过程的环境服务，电力、钢铁等行业和中小企业鼓励采用环境绩效合同服务等方式，责令限制生产、停产整治且拒不自行治理企业强制要求委托环境服务公司进行污染治理。由此可见，环境污染治理领域界定范围不仅较为宽泛，而且涵盖了部分政府和社会资本合作（PPP）领域。因此，在中央与地方政府出台相关法规政策文件、推进试点工作中，需要兼顾环境污染第三方治理模式与PPP模式的关系，避免前后矛盾，做好二者的衔接工作。
　　界定清楚排污企业与环境服务企业责任。《意见》指出要明确相关方责任。我国新修订的《环境保护法》规定“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对造成的损害依法承担责任”，明确了排污企业仍是环境治理的责任主体。据此，环境污染第三方治理模式的引入并不意味着排污企业治污责任的转移，而是在合同约定的情况下，排污企业履行污染物排放（约定的污染物种类和强度，可以是特定时间段内稳定的污染物达标排放，也可以是特定污染物排放削减目标值）以及监督管理环境服务企业的责任。
　　强化环境污染第三方治理监管能力。政府需要强化第三方治理的监管能力建设，一是建议考虑制定明确的管理制度及实施细则，明晰排污企业和环境服务企业间的相关权责，为监管污染物排放提供完整、有效的制度保障。二是建议政府积极联合公众、NGO、项目投资者等各利益相关方，着力建立环境污染第三方治理的社会共治机制。
　　解决好第三方治理融资难问题。为营造有利于第三方治理推进的市场和政策环境，《意见》提出四项配套环境经济政策利好环境服务企业：完善价格和收费政策、加大财税支撑力度、创新金融服务模式、发展环保资本市场。可以考虑设立环保产业发展专项基金，资金来源以中央财政引导性资金为主，构建多元化社会融资渠道，充分调动社会资本投入生态环境保护积极性，实现滚动增值、多方参与、资金放大、持续高效。采用低息贷款、融资担保、股权投资、补助补贴等方式，重点支持环境污染第三方治理、PPP、采购环境服务项目等。
　　着手编制环境污染第三方治理技术指南。环境污染第三方治理涉及多个领域和行业，在实际推行过程中，由于存在技术缺位问题，影响这一先进治理模式优势的发挥。建议环境保护主管部门加快推进在有条件的浙江、上海等地，在电力、化工等重点行业部门，在企业、园区等不同层次上开展试点工作，总结成功经验和做法，分领域、分行业研究出台环境污染第三方治理模式推行的技术指南、导则和规范。