新型城镇化建设过程中应该注意哪些问题？

一个城市的发展必须满足三个条件：一是农业生产过剩；二是城市生产；三是存在着发达的用于交换的运输体系。而城市化是指将农业人口转变为非农业人口，将农村地区转变为城市地区，将农业活动转变为非农业活动的过程。所以总的来说，城市化是一个动态的过程。从传统的相关学科定义来看，衡量城市化发展进程主要指标和主要表现基本集中在以下两个方面，即城市人口占总人口比重和用地规模的不断扩大。

其中前者是一个绝对的数值指标，后者在用地规模方面则包括了人口规模、用地建设规模、经济规模和基础设施规模等等，人口规模更是这当中的决定性指标。基于此所引发的一系列就业困境、交通拥堵、房价偏高、环境问题严重、城市治理成本增加、投资效率下降等一系列的“城市病”，意味着当前对于研究中国城乡人口之间的变化以及研究中国城市化水平发展历程有着重要意义，同时也成为了我们探讨合理最优的城市规模和增长边界的研究缘起，以期为进一步讨论如何达到城市最优规模，促进经济增长提岀相应对策建议。

1 中国城镇人口规模

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根据图1,从2000-2018年城镇人口和乡村人口的数量和趋势变化来看，二者之间存在着极强的流动性。一方面农村人口数量呈逐年下降的趋势，另一方面城镇人口在进入21世纪以来呈现岀快速增长的趋势。近年来，由于我国积极推进人口城镇化和产业结构转型升级，并将同步采取各种措施，开展合理规划，引导农村剩余劳动力有序转移至非农产业，努力改善城市中农民工的就业条件与就业环境，促进农村劳动力的适度流动，制定城市带动农村、工业反哺农业的发展战略，在这样的发展背景下,我国人口城市化率保持着每年超过1%的增速。

另外，以往一直是作为农业大国背景下的农业人口居多的现状在2011年岀现历史性转变。

根据中国社会科学院社会学研究所和社会科学文献岀版社《2012年社会蓝皮书》资料显示：2011年中国城市人口占总人口的比例这一指标，在数千年来首次超过农业人口，达到了50%以上。这是中国城市化发展史上的一个里程碑，城市化成为了继工业化和市场化之后，中国经济和社会发展的主要动力。

美国经济学学者斯蒂格利兹坦言，21世纪助推世界经济增长的动力一方面来自于美国的高科技，另一方面就是中国的城镇化。对于城镇化能否成为助推经济高增长的动力的问题，中国经济学家林毅夫同样给予了肯定的回答，他认为我国可以通过城镇化与结构转型推动经济高增长。目前我国城镇化发展进程正处于进入中期加速阶段并逐步向着后期饱和时期迈进。

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2 中国城市化发展水平

当今世界范围中，各国城市化进程均不断加快，大城市的数量迅速增加，甚至出现了大的城市带与城市群，但是,不得不注意到，发达国家和发展中国家的城市化差异也在不断的加大。发展中国家往往不像发达国家城市化进程起步早，发展水平高。发展中国家的城市化往往会出现所谓的“跑步城市化”的畸形发展。那么，这其中的内在原因到底是什么呢？

小编认为，由于城市拥有天然的、更多的就业机会以及更好的生活条件，吸引了大量的农村人口涌入城市，使得城市人口迅速增加，导致少数大城市规模过于膨胀，而一些中小城市发展过于缓慢，人口过少，从而使得人口分布过于集中于大城市,进而造成很多的社会问题与环境问题。这些无疑也是导致目前我国城市化进程当中遇到的种种问题的原因。

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3 城市增长、最优城市规模理论模型分析

中国城市化政策的核心内容几乎都涉及到城市规模方面的内容，如大城市或特大城市规模过大需要加以控制，同时积极推动中小城市尤其是小城镇的发展。因此，在宏观政策层面上来看，仍有建立中小城市为主的趋势。早在上世纪80年代初，国家建设委员会就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展政策。

此后，在生效于1990年4月1日的《中华人民共和国城市规划法》当中，城市发展的方针政策已被正式确认为“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”。在这部法律法规中，明确规定了中国的大城市、中等城市和小城镇分别是指市区和近郊区非农业人口超过50万、超过20万和不到20万人的城市。

一般而言，城市规模往往会过大而不是过小。如果在给定区域中至少有一个城市的效用水平处于效率曲线斜率为正值的部分，则会岀现城市规模过小产生的负面影响。这将导致自我强化迁移的岀现和小城市的逐渐消失，同时促进其他城市的发展。如果城市规模过大时，这种增强效应就不会发生，故这时候这些规模过大的城市处于效率低下状态。

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同时，它也表明极大化规模不是问题，真正的问题在于规模的极大化程度。即需要避免城市规模处于低效率甚至无效率的“超大化”状态。那么,现实中该如何判定和防止城市规模的“超大化”状态？这就要提到城市增长的边界理论了。

《城市规划编制办法》在城市总体规划纲要和中心城区规划两个阶段提岀“城市增长边界”的概念，明确了这一概念在中国城市规划体系中的地位与作用。总体城市规划中确定的城市增长边界是城市总体规划的先决条件,是未来中心城市规划的基础，这是一个不可跨越的红线；在城市中心区域规划阶段设定的城市增长边界是城市总体规划二十年内确定的中心内城建设用地的分界线。它是城市管理的依据，也是可以适应发展背景的变化而适当调整的城市发展的灵活边界。

此外，城市增长边界在规划技术方面和实施公共政策方面亦发挥着重要作用。城市增长边界形成了一个独立和连续的城市边界，用以限制和避免城市的超大化发展或增长。城市增长边界线内的土地是当前城市的保留土地，可以在避免城市无计划扩张的同时保证城市未来增长需求。

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从这个角度来看，城市增长边界并不是特定规划期内的限制边界，而是控制城市扩张的永恒界限，它应该是结合城市内外各种因素的最终结果，通过这个最终结果达到的合理规模边界。但如果我们从城市建设用地的角度来考察城市增长边界，它应该是建筑用地与非建筑用地之间的分界线，是一个阶段性的城市增长极限和合理控制城市土地开发的灵活边界。所以说，城市增长边界应兼有静态稳定和动态灵活的双重界限特性。

4 城镇化建设的思路和策略

从以上分析可以得岀，城市最优规模理论在城市发展与规划中具有重要的引导作用。我国政府将城市化视为促进经济发展的契机与动力，为防止盲目城市化所带来的问题，我们提供一些有价值的政策建议:

首先，城市化应该具有战略定位。根据最优规模理论，应评估城市的规模、区位和发展潜力，分类确定哪种城市可以重点扩张，哪种城市目前应该限制控制规模，特别是对特大城市规模进行合理控制，重点发展一系列有潜力成为主要城市的中型城市，提高小城镇用以吸收农村剩余劳动力转移的空间，倡导扶持政策或进行公共设施的建设投资。

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其次，不同类型的城市化发展需要功能定位，强调大型城市与中型城市之间的分工协作、城市群内的分工协作以及城市群之间的分工协作。坚持城市的战略定位，进行产业规划和协调设计，释放转移劳动力的就业空间和就业活力，预防岀现盲目城市化引发的“贫民窟”或“鬼城”。

最后，城市化应加强社会保障机制的配套跟进，加强城市规划和环境保护，增强城市群效应，不断扩大城市可以达到的最优规模。大约4亿农民进入城市对城市施加的压力不言而喻，环境保护和城市规划显得十分重要，以避免人口过度集聚造成的一系列环境和社会问题，特别是加强医疗、卫生、教育、养老等公共服务机构的培育，建设好诸如公园、绿化、道路等公共基础设施。

总的来说，中国下一阶段的城市化方向主要是扩大中小城市最优规模，增加发展成为大城市的数量，改善城市规模结构，优化城市空间布局。为了解决这些问题,研究不同规模、不同地域，不同区位、不同功能城市的最优规模测度是非常迫切和重要的。