ppp项目能否继承？

对特定PPP项目而言，PPP合同体系包括政府方与中选社会资本投资人之间的PPP项目《投资合作协议》和政府方与项目公司之间的《PPP项目合同》。两份协议项下的社会资本方当事人不同，协议内容侧重点亦不同，所反映的协议法律法系、法律约束力对象均不同。

实务中，有不少项目忽略上述差异，简单处理，将政府与中选社会资本投资人之间的PPP合同视为“框架协议”、“初步协议”，在项目公司成立后，再与政府签署“详细”、“正式”的PPP项目合同以替代或“继承”由政府与中选社会资本投资人之间的PPP合同。这种处理存在严重法律瑕疵。

项目公司与社会资本投资人相互独立且角色不同，PPP合同可以部分转让，但笼统“承继”会导致法律关系混乱

依据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）¹有关规定，需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）所附的《PPP项目合同指南（试行）》也作了类似规定，即在项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。

实务不少项目即采取的所谓项目公司从社会资本投资人处“继承”合同的模式。但从法律专业角度，这种处理不合法理，也容易造成法律关系混乱。

首先，“继承”作为专业法律术语，有严谨的内涵和适用范围，用于自然人遗产处理，不适用于PPP合同权利义务的转移。

《民法典》总则编第一百二十四条（原《民法通则》第七十六条、第一百二十四条，注意部分存在类似安排的PPP合同签署于《民法典》生效实施之前）规定，自然人依法享有继承权。自然人合法的私有财产，可以依法继承。《民法典》继承编第一千一百二十一条和第一千一百二十三条（原《继承法》第二条、第五条）规定，继承从被继承人死亡时开始。继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。

“继承”一词在法律意义上系指死者生前所有的财产于死亡时转移给他人所有法律制度。无论是继承人还是被继承人，在主体上是自然人而不包括法人。继承的对象是财产权利，而非一般性的合同权利义务，而且从民法意义上，对于作为合同当事人的自然人未履行完毕的合同义务，在其死亡后，合同归于终止，而非由其继承人继承。继承的发生是基于自然人的死亡事件，而非合同签署生效；继承行为的依据有继承有关法律规定、遗嘱、遗赠抚养协议等等。

显然，政府通过采购程序选中的社会资本投资人与其后主导成立的项目公司之间不适用法律上的“继承”。

其次，社会资本投资人与项目公司均为法人，独立承担民事责任和作出民事行为，如果要将社会资本投资人与政府方所签的PPP合同权利义务全面转移至项目公司还需要依法区分安排。

PPP实务所谓的“继承”实质上是将社会资本投资人所签PPP合同中关于社会资本方的权利义务概括转移至项目公司，由项目公司承担和享有。这在《民法典》层面上，叫“合同的概括转移”，并且循序一定的转移规则。

《民法典》合同编第五百四十五条（原《合同法》第七十九条）规定，除法定或约定不得转让的以外，债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人。第五百五十一条（原《合同法》第八十四条）规定，债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。第五百五十五条（原《合同法》第八十八条）规定，当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。

因此，对于社会资本投资人在PPP合同项下的权利义务向项目公司转移，相对于签约的政府方而言，属于向第三人转移合同权利义务。至少需要区分以下三种情况分别处理：（1）是否属于社会资本投资人自身专属而不能对项目公司转移的权利义务、（2）属于社会资本方转移义务而需要政府事先同意的情况以及（3）属于社会资本转移权利但需要通知政府方的情况等。